“《指导意见》着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性。”11月23日，国土资源部相关负责人在解读《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》（下称《指导意见》）时表示。
这意味未来中国将改革创新城镇低效用地再开发模式。据国土部副部长赵龙介绍，《指导意见》近日由中央全面深化改革领导小组、国务院审定，并于11月11日由国土部印发实施，吸纳了广东“三旧”改造等地方城市更新试点经验。
《指导意见》将城镇低效用地限定在第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，并且要求权属清晰、不存在争议。2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。
同时，从节约集约用地、促进产业升级、改善人居环境、提升城市发展质量等方面，《指导意见》将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地，以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。
国土部相关负责人认为，《指导意见》的亮点即着力改变城镇低效用地再开发主要由政府主导的现状，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式。
为此，《指导意见》提出五条激励政策，一是，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，同时明确了划拨协议方式取得、用途认定、价款缴纳等方面的优惠政策；
二是，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；
三是，鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持；
四是，鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；
五是，明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设。
国土部相关负责人表示，过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。他认为，新模式有助于增强改造开发的动力。
对于历史遗留的建设用地，《指导意见》也给出了限定范围与处理措施。对于符合土地利用总体规划，并经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有用地手续的建设用地，将以用地行为发生时间为界限，分类处理。
其中，发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的历史遗留建设用地，符合土地利用总体规划，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实，按照1998年修订的《土地管理法》有关规定，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，落实处理（处罚）措施后，办理土地转用征收手续。
