[ 减税降费在有效应对经济下行、助推经济高质量发展的过程中，也可能“力不从心”。受客观规律和其他因素的影响，减税降费在短期内不能够完全转化为投资和消费。减税降费是一种“温补性”的“休养生息”政策，短期内不如政府投资的刺激性强、见效快。根据边际效应递减规律，减税降费的“红包”到了企业和个人手中以后，并不能全部转变为投资和消费。 ]

据国家税务总局统计，2019年，全国累计减税降费2.36万亿元。空前规模的减税降费，有效减轻了各类市场主体的负担。然而，在经济下行压力未明显减轻、疫情在国际范围内蔓延的背景下，有观点认为，与减税降费相比，政府投资更能够实现经济的平稳运行。本文试图基于经济高质量发展的视角，分析两种模式对经济的作用方式和效能，提出可能影响减税降费效应发挥的部分因素，并提出相关建议。

两种模式在经济高质量发展中的作用比较

根据减税降费和政府投资两种模式的作用机理和路径，两者在经济高质量发展中的作用并不完全相同。

（一）在驱动创新方面，减税降费通过减轻市场主体税收负担的方式，让全社会的企业和个人有更多的净所得，有更多的资金投入到研发创新活动当中。同时，减税降费政策在发挥普惠效应的同时，还积极采取定向倾斜和激励的方式。如2019年减税降费的减负重点是制造业。根据国家税务总局发布的数据，2019年前三季度制造业新增减税4738亿元，占新增减税总额的31.36%。同时，制造业也是创新最活跃、研发投入最大的行业；根据国家税务总局的调查数据，前三季度有45%的制造业纳税人将减税降费红利用于增加研发投入。此外，国家还积极优化调整研发费加计扣除政策，对研发活动的支持力度空前提升。税务部门监测的重点税源企业前三季度研发费同比增长19.3%。

政府投资则主要集中于基础设施建设等领域，相比较而言，建筑安装设计、基础建材制造等行业受益更大，而现阶段，这类行业的研发需求相对更小。政府投资即使应用于重大科技进步领域，也主要是政府主导的创新，以基础研究、军事应用为主，有比较明确的国家意志，创新成果有多少能够转化为经济效益难以估计，在发挥企业在创新活动中的主体作用方面还不够充分。

（二）在集约高效方面，减税降费，对于企业来说，能够改善企业的现金流、优化资产负债表和利润表，提升单位产出效能；对于个人来说，能够增加税收可支配收入，从而提升储蓄和消费能力，而个人消费能力的提升反过来促进企业提供更高质量的商品和服务。同时，减税降费政策对资源综合利用、能源节约等有特定优惠政策，能够起到较好的定向激励作用。

相对而言，政府投资主要创造的是中间需求（基础设施等），而中间需求能否最终转化为最终需求（最终消费），则受制于投资决策的科学性和有效性。在以往的实践中，政府投资在拉动经济发展的同时，有一些低效建设，甚至无效和重复建设，创造了不可持续的无效需求。

（三）在平衡充分方面，减税降费在促进发展平衡充分方面发挥了尤为重要的作用。具体来说，以2019年减税降费为例，从产业看，是以所有行业税负只减不增为政策目标，减免规模大，受益面广；同时，对亟须政策支持的制造业、小微企业给予更大力度的减免税，着力解决产业结构失衡问题。从区域看，欠发达地区的小微企业比例高，老百姓收入也相对较低，减税降费使小微企业和中低收入群体享受到更高的减税幅度，甚至进入不缴税行列，这为平抑区域发展差距发挥了重要作用。从收入看，一直以来，我国呈现出政府收入比重高、企业和居民收入比重相对低的收入分配格局，本次减税降费是国家向企业和居民让渡收入的重要举措，为改善收入分配格局发挥了重要作用。

政府投资则在改善产业结构、收入结构等方面没有显著作用，某些情况下还可能会进一步加剧产业、收入等结构的失衡。

（四）在绿色生态方面，现行减税降费政策对资源节约、环境友好型的市场经营主体和行为有倾向性支持，在一定程度上扶持了相关行业的发展，也对企业的相关研发行为给予优惠政策。当然，政府投资在生态环境保护方面发挥了尤为重要的作用，环境治理的各类支出主要由政府负责。在绿色生态方面，应充分发挥两者的各自作用，做到互为补充，互相促进。

（五）在开放共享方面，近年来，美国开启了史上最大规模的减税计划，包括简化并降低个人所得税和企业所得税税率、对企业汇回海外利润给予大幅度优惠等。在这一背景下，实施减税降费，有利于我国进一步深化改革开放，吸引各类资本进入投资，增强配置全球资源的能力。相比较而言，政府投资在吸引全球投资方面的作用则比较小。

综合以上五点分析，可以很明显地发现，与政府投资相比，减税降费是助推经济高质量发展的更优选项。

可能影响减税降费政策效应发挥的部分因素分析

当然，任何事物和决策都有其两面性，减税降费也不例外，其在有效应对经济下行、助推经济高质量发展的过程中，也可能“力不从心”。

（一）受客观规律和其他因素的影响，减税降费在短期内不能够完全转化为投资和消费。减税降费是一种“温补性”的“休养生息”政策，短期内不如政府投资的刺激性强、见效快。根据边际效应递减规律，减税降费的“红包”到了企业和个人手中以后，并不能全部转变为投资和消费。以企业投资为例，企业的投资决策主要取决于三个因素：一是新投资导致的产出水平；二是影响投资成本的利率和税收；三是企业对未来经济状况的预期。 也就是说，税收成本仅仅是影响企业投资决策的其中一个因素。在经济形势错综复杂的背景下，信心不足、预期不稳往往更能影响企业的投资决策。

（二）减税降费的获益分布不完全与预期一致。根据经济学有关原理，税收最终归宿的分布并不是均衡的，往往与企业的垄断地位、产品的供需弹性等密切相关。也就是说，减税降费的“大礼包”到底谁拿得多，谁拿得少，也是值得探讨的问题。可以想象的是，议价能力强的垄断企业、附加值高的产品（奢侈品等）往往能够获得更多的减税红利，而一些获利能力弱、迫切需要政策支持的企业获得的减税红利反而少。这在一定程度上影响了减税降费效应的发挥。

两点建议

在深化积极财政政策时，既要保持政策耐力和定力，平稳落实各项减税降费政策，也应根据实际情况及时优化和完善相关政策。

（一）持续加强减税政策效应的分析和研究，不断优化减税降费政策。减税降费政策到底能够对经济发挥多少作用，在哪些领域发挥作用，又有哪些不足，需要持续深入地开展分析研究。只有这样，减税降费才能发挥最大效用。

（二）在落实减税降费政策的同时注重发挥政府投资的托底作用。在经济下行压力未明显改善的背景下，积极发挥政府投资的逆周期调节作用，有利于快速改善经济发展预期，增强企业发展信心，同时还能够在一定程度上激发减税降费政策的效应，因此，建议协调推进减税降费和政府投资，确保我国经济行稳致远。

（作者单位：国家税务总局上海市税务局）