9月29日，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（下称《总规》）正式对外公布。据悉，此轮编制从2014年启动，历时三年有余，几易其稿。定位非常高——《人民日报》评论文章称，“与前几次规划不同，这次第七版北京总规的制定，是在习近平总书记亲自指导下完成的，经中央政治局审议，北京市委为贯彻中央意见，先后开了两次全会。”

这次的北京城市规划，更强调了其作为“首都”的特性，意在落实中央对北京的新定位和新要求。“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”，是中央给出的命题。《总规》旨在划定未来二十年乃至更长时期内，北京城市发展基本框架。

那么，《总规》是如何回应这一命题的？《总规》开宗明义地指出，其编制以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循。北京市委书记蔡奇曾根据中央精神指示，“建设一个什么样的首都”，就是要建设一个伟大社会主义祖国的首都，一个迈向中华民族伟大复兴的大国首都。“怎样建设首都”，就是要跳出北京看北京，在京津冀协同发展中抓住疏解北京非首都功能这个牛鼻子，优化提升首都核心功能，提升城市发展水平，建设国际一流的和谐宜居之都。

就如何处理“都”与“城”的关系，北京市城市规划设计研究院副总规划师石晓冬解读称，对于“都”来说，要紧紧围绕实现首都的功能，来谋划城市的发展。与此同时，努力以“城”的更高发展来服务和保障“都”的功能，这是“都”与“城”的关系。

既然疏解非首都功能是牛鼻子，这轮《总规》很大程度在围绕“减”做文章。

财新记者从接近政府相关部门人士处获悉，划定红线、减量发展，是《总规》编制的主线之一。与此同时，与上一版总规将重心放在新城不同，这版《总规》将重点重新放回老城——即北京旧城墙之内的区域，总体呈“凸”字形城廓。在《总规》（公示版草案）中，“老城”被称为“旧城”，后在6月上报中央的《总规》（送审稿）中改为“老城”，以更加强调对北京城市历史积淀的尊重。

老城价值得到前所未有的重视。整治、疏解、重组、提升老城，“重塑首都独有的壮美空间秩序，再现世界古都城市规划建设的无比杰作”，擦亮历史文化名城名片，发挥其展示大国首都形象的窗口作用，成为《总规》编制的又一主线。

在减量发展方面，蔡奇在北京城市总体规划实施动员和部署大会上强调，要严守“双控”“三线”。所谓“双控”，即控制人口规模和建设规模；“三线”指人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线。

“控人”方面，《总规》坚持“以水定人”方针，根据可供水资源量和人均水资源量，确定北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。《总规》并要求，降低城六区人口规模，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。城六区以外平原地区的人口规模有减有增、增减挂钩。山区保持人口规模基本稳定。

控制建设规模方面，《总规》拟定，到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。也就是说，未来，北京将进一步推进疏解腾退，同时，建设用地将更多转向存量地利用，倒逼城市发展方式转型。《总规》要求，要确保核心区建筑规模负增长，中心城区规划建筑规模动态零增长。

蔡奇要求，紧紧围绕政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这“四个中心”的战略定位，实施《总规》。不过，虽然北京没有“经济中心”“金融中心”定位，但《总规》仍然为总部经济、高端服务业的发展留下空间。

《总规》提出，聚焦价值链高端环节，促进金融、科技、文化创意、信息、商务服务等现代服务业创新发展和高端发展。培育壮大与首都战略定位相匹配的总部经济，支持引导在京创新型总部企业发展。

那么，作为北京的“核心”，北京向外“摊大饼”的中心，北京文化的重要承载，如何释放“老城”价值和活力？中共中央、国务院对《总规》的批复提出，要做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造。“老城不能再拆，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保”。

推动被占用文物的腾退和功能疏解；推动核心区内市级党政机关和市属行政事业单位疏解，并带动其他非首都功能疏解；改造传统平房区，降低人口密度等等，都在规划之列。中轴线、二环路文化景观环线等重点景观的打造、雕琢，也是着重点。

老城治理将深入街巷。《总规》提出，“让街巷胡同成为有绿荫处、有鸟鸣声、有老北京味的清净、舒适的公共空间”。蔡奇表示，“开墙打洞”整治要毫不动摇继续推进。

根据《总规》，核心区的腾退空间应优先保障中央机关办公需求。据悉，《总规》送审稿为中央政务区在空间上预留了位置。

一位中规院规划师表示，过往《总规》中有些空间设想没有实现，围绕老城始终是“摊大饼”的方式。如今有了城市副中心通州和雄安新区两翼，能为老城保护的目标奠定空间基础。

城市的生态景观也被强调。《总规》提出，恢复传统水系，建设水城共融的生态城市，“突出水城共融、蓝绿交织、文化传承的城市特色”。

蔡奇表示，生态涵养区是总体规划最大亮点，基本定位就是保障首都生态安全。要加强浅山区与城市接壤地区河湖建设和生态湿地建设，继续大尺度植树造林，实现“林成片、湖相连，绿满京华，水映京城，鸟语花香”。

此次《总规》还有一大特点是，强调规划的严肃性和权威性。首先，制定上，北京即决心以城市总体规划统筹各级各项规划，改变了过去多个部门规划“打架”的情况，形成了一本规划，一张蓝图。《总规》还提出，建立实施监督考核问责制度，实行“一年一体检、五年一评估”的常态化城市体检评估考核机制。

《总规》设立了美好愿景——到2035年，北京要成为拥有优质政务保障能力和国际交往环境的大国首都；全球创新网络的中坚力量和引领世界创新的新引擎；彰显文化自信与多元包容魅力的世界文化名城；生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市；天蓝、水清、森林环绕的生态城市。

不过，如何平衡政府自上而下的引导力、控制力、行政权力，与城市自然生长的力量，找到对话、融合、治理机制，达成实现“美好愿景”的行动共识，让城市更新可持续，落实规划和城市建设的“人民性”，恐怕是接下来需要攻克的命题。

财新记者黄子懿对此文亦有贡献